Discapacidad Argentina: Análisis de las leyes

Análisis De Las Leyes 24.901 y 22.431, Discapacidad en Argentina, La Situacion En San Juan

El Presente artículo cuenta con información sobre las leyes 24.901 Y 22.431 que amparan a las personas con discapacidad en Argentina, en este documento el Dr. Pablo Oscar Rosales (Abogado) hace un análisis de estas dos principales leyes nacionales que forman parte de la normativa de la discapacidad. Pueden descargar gratis el documento en un archivo PDF directamente desde esta web.

Dr. Pablo Oscar Rosales

1.- Presentación del tema:

Dos leyes nacionales forman el marco normativo principal de la discapacidad: La primera de ellas (22.431) fue publicada en el B.O. el día 16 de Marzo de 1981; la segunda (24.901), que no deroga, sino amplia a la anterior, fue publicada el día 05 de Diciembre de 1997, es decir que entre una y otra han pasado 16 años y entre la última y la fecha de la presente nota otros casi cuatro años. Solo la ley 24.901 genera obligaciones prestacionales para los Agentes del Seguro de Salud, aunque las Obras sociales también son obligados, aunque secundarios, por la ley 22.431.
Estima la Organización Mundial de la Salud (OMS/OPS) que entre un 7% y un 10% de la población padece de alguna discapacidad tanto en la Argentina como en el mundo y la tasa de desocupación entre la población con discapacidad es cuatro veces mayor al promedio general de la población.
Argentina no cuenta con estadísticas oficiales sobre la población discapacitada desde el censo de 1960 y el censo del 2001 incluyó solo dos preguntas relacionadas con la discapacidad.
Para introducirnos en el marco legal de la discapacidad, buscaremos primero darle una definición a la palabra “discapacidad”. “Handicap”, “Disability”, “Incapacidad”, “discapacidad” o “Deficiencia” fueron muchas de las palabras usadas para conceptualizar esta problemática. En este sentido, en la Declaración de Derechos Humanos de la ONU del año 1987 se eligió la palabra “Discapacitado” para definir a un grupo de personas que por distintos factores, ya sean genéticos o adquiridos, poseen una capacidad distinta. Por nuestra parte nos resulta más intensa y gráfica la identidad de “personas con necesidades especiales” que utiliza la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires para definir a este universo humano.
Compartimos la necesidad de evitar la palabra “invalidez”, ya que el prefijo IN está marcando una falta de valor total, un NO- VALOR. Podemos adelantar una definición del concepto “discapacidad” como toda restricción o ausencia (debida a capacidades diferentes o a una deficiencia) de la capacidad de realizar una actividad en la forma o dentro del margen que se considera habitual para un ser humano, una definición sencilla y que se funda en la idea de funcionalidad que adopta la legislación sobre el tema. La discapacidad no es una característica de ciertas personas, sino como afirma la Dra. Ester Labatón “la consecuencia de una relación entre el mundo circundante y la persona, ya que por lesión o enfermedad u cualquier otra causa, una persona tropieza con una dificultad superior a lo normal para desarrollarse en la vida”.

2.- La ley y el orden: Una mirada a los aspectos principales de la legislación nacional vigente.

El eje normativo de la discapacidad, como ya se dijo, tiene dos hitos legislativos: La ley 22.431 y la ley 24.901. Entre ambas leyes y posteriormente a la última de ellas se han dictado otras leyes, decretos y resoluciones cuyo análisis exhaustivo excede el objeto de este trabajo, aunque los más importantes se mencionan en las notas finales. (1) A continuación, se desarrolla una análisis comparativo suscinto sobre los puntos en común más importantes de ambas leyes, desarrollando principalmente los artículos más importantes de la ley 24.901-

2.1- Alcance de las prestaciones:

Mientras el art. 1 de la ley 22.431 instituye un sistema de protección “integral” de las personas discapacitadas, la ley 24.901 lo menciona como un sistema de “prestaciones básicas de atención integral”, aunque al final del artículo se refiere a la “cobertura integral a sus necesidades y requerimientos”. El art. 1 de la ley 24.901 contempla “acciones de prevención, asistencia, promoción y protección”, ampliando en este sentido las obligaciones de los prestadores a dos áreas no incluidas en la ley anterior: prevención y promoción, resultando la ley 22.431 de corte más asistencialista que preventivo. El art. 1 del decreto reglamentario 1193/98 garantiza la “universalidad de la atención de dichas personas (personas con discapacidad) mediante la integración de políticas, recursos institucionales y económicos afectados a dicha temática”.

2.2.- Población alcanzada por la ley:

Mientras la ley 22.431 define en su artículo 2 al beneficiario (“A los efectos de esta ley se considera discapacitada a toda persona que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental, que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o laboral”), la ley 24.901 recepta esta definición en su artículo 9 (remitiendo al 2 de la ley anterior) casi textualmente, pero agregando “alteración funcional permanente o prolongada, motora, sensorial o mental...” eliminando la disyuntiva “física o mental”. En este sentido el legislador recepta los cuestionamientos a la idea de discapacidad centrada en el individuo, para redirigirla a la relación con su entorno.

2.3- Prinicipales obligados:

La ley 22.431 establece en su artículo 4 que “El Estado, a través de sus órganos dependientes, prestará a los discapacitados, en la medida en que estos, las personas de quienes dependan o los entes de obra social a los que estén afiliados, no puedan afrontarlos...” los servicios relacionados con la discapacidad. Es decir, las obligaciónes de las Obras Sociales resultan subsidiarias- en principio- a que los demás que enumera no puedan afrontarlas. En cambio, el artículo 2 de la ley 24.901 es mucho más taxativo: “Las obras sociales, comprendiendo por tal concepto las entidades enunciadas en el artículo 1 de la ley 23.660 (2), tendrán a su cargo con carácter obligatorio, la cobertura total de las prestaciones básicas enunciadas en la presente ley, que necesiten las personas con discapacidad afiliadas las mismas”. El artículo transcripto coloca en primer lugar a las Obras Sociales y el art 3 modifica en este sentido el artículo 4 de la ley 22.431 declarando que el Estado prestará los servicios a quienes no estén incluidos en el sistema de Obras Sociales, “en la medida en que aquellas (los discapacitados) o las personas de quienes dependan no puedan afrontarlas..”. Es decir, dos sistemas: Quien sea beneficiario del sistema de Obras Sociales deberá reclamarlo de estas. Quienes no tengan cobertura social, será el Estado Nacional el obligado (expresamente lo declara el art. 4), entendemos, principal, en la medida en que no pueda hacerlo el discapacitado o sus personas encargadas.

2.4- Certificado de discapacidad:

El art 10 de la ley 24.901 determina que la discapacidad deberá acreditarse conforme lo establecido por el art 3 de la ley 22.431 y por las leyes provinciales análogas: la forma es mediante un certificado de discapacidad. En este sentido, el artículo 10 del decreto reglamentario 1193/98 determina que será el Ministerio de Salud y Acción Social (antes era la Secretaría de Estado de Salud Pública) la encargada de establecer los criterios y elaborar la normativa de evaluación y certificación de la discapacidad. Este certificado deberá incluir: a) Un diagnóstico funcional y b) Orientación Prestacional, la que se incorporará a un Registro Nacional de Personas con Discapacidad. Una vez otorgado, este certificado tiene una vigencia limitada en el tiempo (normalmente 5 o 10 años) y luego debe ser renovado. Resulta de especial importancia su obtención ya que el art 10 de ley 24.901 es tajante cuando declara que “A los efectos de la presente ley, la discapacidad deberá acreditarse...”, es decir a fin de obtener los servicios que determina.

2.5- Algunas reglas interpretativas en la ley 24.901:

Los artículos 11 a 39 de la ley 24.901 describen minuciosamente las prestaciones previstas por la ley y la reglamentación de dichos artículos determina que estas prestaciones “deberán ser incorporadas y normalizadas en el Nomenclador de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad” de cuya confección y competencia encarga a la Superintendencia de Servicios de Salud (en adelante SSS) ex ANSSAL. Este nomenclador fue realizado por la Administración de Programas Especiales en la Resolución 400/99, modificada parcialmente por la Resolución 36/2003 MS y la Res. 6080/03 A.P.E..
Los artículos 11 a 13 de la ley 24.901 determinan una serie de reglas o pautas previas a la descripción de la prestaciones, en el Capítulo IV a VII de la ley (artículos 14 a 39). Solo comentaremos algunos puntos principales de los mismos.

2.5.a) Transporte:

El artículo 13 determina que los beneficiarios “que se vean imposibilitados por diversas circunstancias de usufructuar del traslado gratuito en transportes colectivos entre su domicilio y el establecimiento educacional o de rehabilitación establecido por el art 22 inciso a) de la ley 24.314 (nota: Accesibilidad de personas con movilidad reducida. B.O. 12/04/94) tendrán derecho a requerir de su cobertura social un transporte especial con auxilio de terceros cuando fuere necesario”, entendiéndose por tales, por ejemplo, a los acompañantes terapéuticos.

2.5.b) Resumen de las prestaciones básicas de la ley 24.901:

El Capítulo IV de la ley (artículos 14 a 18) titulado “Prestaciones Básicas” determina cinco tipos de prestaciones: a) Preventivas, b) de rehabilitación, c) terapéuticas educativas, d) educativas y e) Asistenciales. Sería excesivo desarrollarlas en este trabajo, por lo que nos remitimos a la lectura de la ley.
El capítulo V (artículos 19 a 28 ) titulado “Servicios Específicos”. Estos servicios son personales del discapacitado a diferencia de los del capítulo siguiente que incluyen al grupo familiar. Como primera norma, la ley establece en su artículo 19 que la enumeración de servicios es meramente enunciativa, pudiendo ser ampliados según algunos criterios concretos (ej: edad, situación socio-familiar, etc). En forma resumida, estos servicios específicos incluyen:
a) Estimulación temprana: para promover el desarrollo del niño con discapacidad.
b) Educación inicial: Incluye la primera etapa de la escolaridad, entre los 3 y los 6 años, en escolaridad común o especial, si es posible.
c) Educación general básica: Se desarrolla entre los 6 y los 14 años o hasta la finalización del ciclo , dentro de un servicio especial o común. Este periodo es lo que se conoce normalmente como escolaridad (aunque por otra parte la ley no considera una barrera rígida el límite de edad indicado).
d) Formación laboral: Su finalidad es la preparación adecuada de la persona con discapacidad para la inserción en el mundo laboral.
e) Centro de día: Es un servicio que se brindará al niño, joven o adulto con discapacidad severa o profunda, con el objeto de posibilitar el más adecuado desempeño en su vida cotidiana.
f) Centro educativo terapeútica: Este servicio tiene como objetivo la incorporación de conocimiento y aprendizaje de carácter educativo a través de enfoques, metodologías y técnicas de carácter terapéutico y esta dirigido a niños y jóvenes cuya discapacidad motriz, sensorial y mental, no les permita acceder a un sistema de educación especial sistemático y requieren este tipo de servicios para realizar un proceso educativo adecuado a sus posibilidades.
g) Centro de rehabilitación psicofísica: El objeto es la estimulación de las capacidades remanentes de la persona con discapacidad través de rehabilitación en un centro especializado.
h) Rehabilitación motora: Este servicio tiene por finalidad la prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades discapacitantes de orden predominantemente motriz. Este servicios incluye dos areas: a) Tratamiento rehabilitatorio propiamente dicho y b) Provisión de órtesis, prótesis, ayudas técnicas y otros aparatos ortopédicos.
i) Atención odontológica integral: que abarcará desde atención primaria hasta técnicas quirúrgicas complejas y de rehabilitación.

El Capítulo VI (incluye artículos 29 a 32) titulado “Sistemas Alternativos al Grupo Familiar”. Cuando una persona con discapacidad no pudiere permanecer en su grupo familiar de origen, a su requerimiento o el de su representante legal, podrá incorporarse a uno de los sistemas alternativos al grupo familiar, entendiéndose por tales a: residencias, pequeños hogares y hogares.
El último capítulo de la ley es el VII (artículos 33 a 40) titulado “Prestaciones Complementarias” del que, entre otras cosas, se extraen otros importantes principios de interpretación de la ley. El artículo 33 prevé la prestación de una cobertura económica de ayuda al discapacitado a fin de facilitar la permanencia de la persona en el ámbito que resida y apoyar al beneficiario y a su grupo familiar ante situaciones atípicas y de excepcionalidad no contempladas en la ley, pero esenciales para lograr su habilitación y/ rehabilitación e inserción socio laboral.

El artículo 37 avanza sobre un álgido punto que es la atención psiquiátrica, donde se aseguran a las personas con discapacidad la cobertura de la discapacidad mental y la medicación necesaria en estos tratamientos, todo ello en forma integral y total.
El artículo 39 de la ley enumera una serie de servicios de cobertura social obligatoria que constituyen reglas de interpretación de la misma:

a) Atención a cargo de especialistas que no pertenezcan a su cuerpo de profesionales y deban intervenir imprescindiblemente por las características específicas de la patología.
b) Aquellos estudios de diagnóstico y de control que no estén contemplados dentro de los servicios que brinden los entes obligados en la ley.
c) Diagnóstico, orientación y asesoramiento preventivo para los miembros del grupo familiar de pacientes que presentan patologías de carácter genético hereditario.

3.- La situación de la provincia de San Juan:

La ley 24.901 tuvo la poco común situación de ser votada por unanimidad y a libro cerrado por todos los legisladores de su momento, y sin embargo surge la paradoja que solo 17 provincias han adherido a la misma y ninguna obra social o instituto provincial ha adherido a la misma. Actualmente solo se encuentra el pedido de adhesión de la obra social de la provincia de Corrientes al sistema de la ley 23.660 y 23.661, que sería todo un antecedente, pero ninguna otra provincia la ha imitado aún.

La provincia de San Juan ha adherido expresamente a la ley 24.901 mediante el convenio de fecha 24 de Mayo de 2000, refrendado por el gobierno provincial por decreto 81/2001, siendo a la fecha el referente el Dr. Jorge Peñafort. (ver cuadro de la situación general al pie).
Sin embargo, la obra social provincial adhirió únicamente a la ley 24.901, pero no lo hizo al sistema de obras sociales nacionales de la ley 23.660 y 23.661. Esta decisión política tiene una desgraciada consecuencia para las personas con discapacidad de San Juan: Como el artículo 7 de la ley 24.901 afirma que las prestaciones de los beneficiarios discapacitados de la seguridad social se financia con el fondo de redistribución que prevé el artículo 22 de la ley 23.661, aunque adhiera a la ley 24.901, no adhiere al sistema de financiación de la misma, por lo que la situación de la provincia es una adhesión meramente formal, vacía del contenido financiero necesario.
Sin perjuicio de ello, la ley 24.901 establece en su artículo 3 (modificatorio del artículo 4, primer párrafo de la ley 22.431) que: “El Estado, a través de sus organismos, prestará a las personas con discapacidad no incluidas dentro del sistema de las obras sociales, en la medida que aquellas o las personas de quienes dependan no puedan afrontarlas, los siguientes servicios”. En este sentido, La Corte Suprema de Justicia de la Nación en jurisprudencia pacífica tiene afirmado que “carece de relevancia que órgano del estado Nacional es el responsable de brindar la asistencia requerida por el actor para su hijo menor, pues lo fundamental es, en el régimen legal, que aquel debe asistirlo y, para ello, la ley determina la forma de financiar tales actividades (en el caso, la prevista en el art. 7, inciso e), sin que pueda servir de excusa para incumplir con el mandato legal, la pretendida alegación – no demostrada por otra parte, de falta de partida presupuestaria. Lo expuesto, claro está, en modo alguno impide que el Estado Nacional, si corresponde, recupere los costos que le insuma la atención del menor, por las vías pertinentes de quién en definitiva, resulte obligado a afrontarlas financieramente. ... de la responsabilidad que debe asumir el estado nacional en la asistencia y atención del niño discapacitado no cabe sustraerse en razón de demoras contingentes en la puesta en funcionamiento del respectivo sistema sanitario en las provincias” (in re: Monteserrin, Marcelino vs. Estado Nacional – Ministerio de Salud y Acción social- Comisión Nacional Asesora para la integración de personas discapacitadas- Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la persona con discapacidad s/ Recurso de hecho” M.375.XXXVI del 16/10/2001).

Esta doctrina la Corte la ha sostenido en otros fallos y ha equiparado claramente al “Estado Nacional” con las provincias. Por ello, el estado provincial de San Juan es garante de las prestaciones de sus ciudadanos con discapacidad, tengan o no una cobertura social. La limitación presupuestaria, como se explicó, se encuentra circunscripta a los beneficiarios de la obra social provincial.

• Fuente: Pablo Rosales.com.ar
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